Crónica de una reforma de la PAC en tiempos de virus

Señala que es, además, una reforma singular, no comparable a las precedentes, por cuatro motivos:

1) se plantea como un proceso de reforma por tramos, a base de minirreformas.

2) se prevé que el presupuesto de la PAC sufra una fuerte caída.

3) se tiende a la constitución de una PAC-marco, coherente con la diversidad de las agriculturas europeas.

4) se plantea una PACmultinivel, que hace suyas las directrices del Pacto Verde y la Estrategia “De la granja a la mesa” y que se integra bajo un manto común con el resto de políticas comunes con competencias todas ellas sobre la cadena alimentaria.

En la primavera de 2018, la UE inició la senda de la última reforma de la Política Agraria Común (PAC) con la presentación por la Comisión del proyecto de Marco Financiero Plurianual (MFP) para el periodo 2021-2027 y los reglamentos agrarios para el mismo periodo. Han transcurrido dos años desde entonces, y los acuerdos que debían concluir ambos procedimientos legislativos aún no se han alcanzado.

En el transcurso de este tiempo hemos tenido elecciones al Parlamento Europeo, se ha constituido una nueva Comisión presidida por la alemana Ursula van der Leyen, se ha formalizado la salida definitiva del Reino Unido, llevamos dos años con temperaturas récord y graves calamidades naturales, se han producido intensas movilizaciones agrarias en diversos Estados miembros (EEMM) y, finalmente, ha ocurrido la explosión de la pandemia del coronavirus.

El fin del mandato de los diputados del Parlamento Europeo y de los comisarios en 2019 era sobradamente conocido cuando se presentó el paquete agrofinanciero. En un ejercicio de voluntarismo político, la Comisión Juncker pretendió que los colegisladores se pronunciaran en apenas un año. Como era previsible, fracasó rotundamente, y por no haber presentado sus propuestas con mayor antelación nos encontramos por vez primera con una reforma de la PAC y de su presupuesto a caballo de dos legislaturas.

En cuanto al Brexit, sabemos ya con certeza que se va a consumar, pero aún desconocemos el cuándo y, sobre todo, el cómo. Es cierto que el proyecto de MFP 2021-2027 incorporó el coste presupuestario del Brexit y es de hecho uno de los factores explicativos de la más que probable caída del presupuesto de la PAC. Pero ignorar a estas alturas la futura relación comercial entre el Reino Unido y la UE-27 implica un riesgo de desestabilización de las producciones agrarias de los 27 EEMM hoy con más presencia en el mercado británico, lo que, a la postre, podría traducirse en mayores tensiones en las finanzas europeas.

El cambio climático ha dejado también su impronta durante este periodo. Según la Organización Meteorológica Mundial (OMM), la temperatura media global de 2019 se situó 1,1 °C por encima de los niveles preindustriales. Es un registro que se inscribe en el quinquenio (2015 a 2019) más cálido desde que se tienen mediciones fiables (1850). La oferta agraria de numerosas zonas de Europa se ha visto sometida a episodios de sequía, olas de calor, borrascas, inundaciones y macroincendios, corroborando la prioridad que en las futuras estrategias agrarias deberá tener el fomento de la resiliencia de las explotaciones ante unas calamidades naturales cada vez más frecuentes y la consecuente volatilidad de los ingresos.

Asimismo, entre finales de 2019 y principios de 2020 hemos asistido a una verdadera revuelta agraria en diversos Estados de la UE por la crisis de precios y rentas que padecen muchos de sus subsectores. Es un aviso para navegantes sobre los persistentes fallos de la cadena agroalimentaria y los déficits estructurales que numerosas agriculturas europeas arrastran sin que la PAC (y las políticas agrarias nacionales) haya mostrado una capacidad de respuesta a la altura de las circunstancias.

Y para agravar la crisis agraria e incrementar la incertidumbre, los idus de marzo trajeron el coronavirus (COVID-19) a Europa, paralizando la actividad económica. Se ha podido duramente constatar la fuerte interdependencia (y vulnerabilidad) del sistema económico global: más de 160 países se han visto afectados, de momento, con un fuerte impacto en la oferta (cierre de fábricas e interrupciones en el suministro y el transporte) y en la demanda (al reducirse o posponerse las compras no esenciales). La modificación de los hábitos de consumo de los hogares, la práctica desaparición de la demanda de la restauración y la hostelería, una menor rotación de los stocks en el comercio alimentario minorista, la caída en las compras de la agroindustria (de leche fresca, por ejemplo), el bloqueo de temporeros extracomunitarios y el transporte por el cierre de fronteras dejan ya sentir sus primeros efectos en el sector agrario europeo.

Se evidencia, además, una intensa reducción de la demanda final en algunos alimentos y bebidas, una fuerte caída en paralelo de los precios internacionales de los productos agrarios básicos (carnes, lácteos, azúcar, oleaginosas y cereales), tensiones de tesorería en numerosas explotaciones y, en fin, problemas de mano de obra en las campañas de recolección de primavera. Pero, a pesar de todo, la cadena alimentaria, con los agricultores y ganaderos a la cabeza, está garantizando el suministro a toda la población.

Posiblemente la PAC deberá actuar puntualmente para aminorar los impactos, activando medidas de intervención y almacenamiento o fomentando la reducción temporal de la producción (láctea). Pero la crisis va mucho más allá, y atajarla exigirá una decidida utilización de todos los resortes en manos de los poderes públicos (supranacionales y nacionales) y de los Bancos Centrales. La prioridad ha de ser que la crisis sanitaria no se prolongue y así evitar en el medio plazo rupturas en la cadena alimentaria y posibles situaciones de penuria en alimentos e insumos (por ejemplo, en productos fitosanitarios y veterinarios, por interrupción del comercio de sustancias activas, en fertilizantes o en piensos). El problema radica en la asincronía del impacto de la pandemia por continentes, lo que puede ralentizar la recuperación de una economía completamente globalizada. Sin embargo, el éxito alcanzado en Corea del Sur o China demuestra que el combate se puede ganar con medidas temporales, pero drásticas por parte de las instancias públicas. Confiemos en que estas se extiendan y se coordinen, que el impacto de la pandemia se diluya en el tiempo, que la actividad económica vaya recuperándose durante el segundo semestre de este año, y, en definitiva, que remita el espectro de la recesión mundial.

La crisis del coronavirus es el catalizador de una coyuntura en principio nada favorable para un acuerdo sobre el MFP 2021-2027 y las reformas de las políticas comunes que le dan cuerpo (la PAC incluida). Discutir sobre el destino del 1,1% del PIB europeo, que es lo que significa el MFP, puede parecer una cuestión menor a la vista de la movilización de recursos públicos que ha desatado la pandemia (en torno al 15% del PIB). Pero su adopción sería una prueba más de la resuelta voluntad de las autoridades europeas en atajar la crisis, dar confianza a los operadores y escampar la incertidumbre social. Si la recuperación es rápida y se desactiva la alerta por la pandemia, sería de desear que las dos ramas legislativas de la Unión (Parlamento Europeo y Consejo) desbloqueasen las negociaciones agrofinancieras y llegasen a un acuerdo sobre la nueva PAC a partir de junio, con la presidencia alemana del Consejo.

Una reforma singular

El acuerdo sobre el MFP y la reforma de la PAC asociada a él es aún posible a condición de que la crisis sanitaria no se prolongue. Pero desconocemos cómo incidirán en los debates las variables que se han ido acumulando en los dos últimos años, y muy en particular las medidas de recuperación económica tras el coronavirus. De ahí que sea extremadamente difícil entrever cuál será el punto de equilibrio del acuerdo final.

No obstante, se puede dar por seguro que la discusión interinstitucional sobre la futura PAC no se apartará sustancialmente de las líneas trazadas por la Comisión. A fin de cuentas, las propuestas legislativas delimitan el campo de juego para los legisladores y constriñen de forma decisiva su radio de acción. Ello, de soslayo, da relevancia a desentrañar las claves de fondo de las propuestas de la Comisión o, si se prefiere, las particularidades de la reforma de la PAC en curso que la distinguen de las precedentes.

Es una verdad de Perogrullo que cualquier reforma de la PAC es distinta de las anteriores, primero, porque el contexto institucional y económico varía, y, segundo, porque se ubican en ciclos diferentes y específicos de desarrollo de sus propios mecanismos. En 1992-2000 fue la sustitución de los precios de garantía por ayudas directas mediante la reforma McSharry y la Agenda 2000; en 2003-2009, la disociación de los pagos directos, con la reforma Fischler y el “chequeo médico”; en 2013, la multifuncionalización del apoyo directo con la reforma Ciolos. Pero más allá de los factores externos, hay también dinámicas internas que, en ocasiones, incorporan puntos de inflexión y refuerzan la singularidad de una reforma de la PAC.

Es el caso de la actual reforma, con al menos cuatro puntos internos de inflexión que la convierten en especial en comparación con las precedentes: 1) la propuesta legislativa se inscribe en una reforma diferida en el tiempo, por etapas, a golpe de sucesivas minirreformas; 2) se consolida un presupuesto agrario a la baja (en términos absolutos y relativos); 3) es el punto de partida de un proceso constituyente de una PAC-marco (en coherencia con la diversidad estructural, medioambiental y territorial de las agriculturas europeas), y 4) a partir de las directrices del Pacto Verde y de la Estrategia “De la granja a la mesa”, lanzadas recientemente por la Comisión, se esboza una PAC-multinivel, integrada con el resto de políticas comunes presentes en la regulación de la cadena alimentaria. Los siguientes apartados se dedican a analizar todos estos puntos.

Una reforma a tramos

El comisario Hogan inauguró durante su mandato un enfoque de reforma a tramos, diferido en el tiempo, con una secuencia de minirrevisiones o cambios puntuales que se superponen sin apenas dar lugar a su aplicación completa y que, por su propia parcialidad, llaman sucesivamente a nuevos complementos.

Este proceso de minirreformas se inició con los paquetes lácteos (noviembre de 2016), siguió con la revisión a medio plazo del Reglamento Ómnibus No 2017/2393, continuó con la adopción en la primavera de 2019 de la Directiva sobre las Prácticas comerciales desleales en la cadena alimentaria. En su última etapa ha tenido como objetivos la revisión del presupuesto agrario pos-Brexit y la instauración de un nuevo modelo de aplicación de la PAC, dejando la decisión final en las manos del Parlamento Europeo salido de las urnas en mayo de 2019, y un nuevo comisario, el polaco Jánuzs Wojciechowski. En este contexto, la reforma en curso resalta por estar a caballo de dos legislaturas distintas, tal como apuntamos. Pero fijémonos además en que los próximos periodos legislativo (2019-2024) y presupuestario (2020-2027) no van a coincidir, lo que podría inducir a la Comisión Van der Leyen a proponer una nueva minirreforma antes de 2024.

En su comparecencia ante la Comisión de Agricultura del Parlamento Europeo, el comisario Wojciechowski constató la falta de una visión a largo plazo para las zonas rurales de la UE y anunció su intención de presentar un documento de reflexión en esta línea. Los servicios de la DG AGRI ya están trabajando en ello y, en principio, una comunicación sobre el tema debería estar lista para 2021 a fin de lanzar una amplia consulta pública. Pero no cabe descartar que se retrase para incorporar propuestas legislativas concretas, o que estas lleguen en 2022, como colofón a la consulta sobre la comunicación. Ambos supuestos acabarían

confluyendo en una minirrevisión a medio camino (revisión intermedia). En la medida que el Pacto Verde y la Estrategia “De la granja a la mesa” estarían en plena fase de implementación, no es descabellado pensar que esta eventual revisión intermedia podría incluir el despliegue de algunos componentes con implicaciones agrarias (que luego explicaremos), además de reforzar algunas acciones de desarrollo rural y afinar el nuevo sistema de gobernanza adoptado en 2020 a la luz de la experiencia adquirida en la aplicación de los Planes Estratégicos Nacionales.

Una PAC con menos recursos

En el actual MFP para el periodo 2014-2020, excluido el Reino Unido a efectos comparativos, el peso del gasto agrícola sobre el total comunitario de los 27 asciende a un 35,4% (cuadro 1 - 4.A). Todo apunta a que, para el próximo periodo 2021-2027, la tendencia a la baja del presupuesto de la PAC se va a acentuar (con independencia de la incidencia del coronavirus).

La salida de un contribuyente neto como era el Reino Unido y la necesidad de dinero fresco para financiar acciones que se consideran estratégicas para la UE (transición ecológico-climática, revolución digital, infraestructuras y redes transeuropeas, seguridad y defensa, emigración…) explican la propuesta de MFP para 2021-2027 presentada en mayo de 2018 por la Comisión. El monto total del presupuesto comunitario pasa de significar el 1,16% de la renta nacional bruta (RNB) de la UE-27 hasta el 1,11% (cuadro 1 - 2.A y 2.B), y el principal pagano es el gasto agrario, que cae en términos reales (precios constantes 2018) en un 15,3% en comparación al periodo 2014-2020 (cuadro 1 - 3.3.C).

Según la propuesta de la Comisión Europea, la PAC equivale a un 28,6% del total del gasto, un porcentaje que sigue siendo sustancial (cuadro 1 - 4.C). Pero es significativo que la mayor rebaja se dé en la política de desarrollo rural (con una caída de nada menos que el 27,6%), mediante una reducción del porcentaje de cofinanciación del FEADER de 10 puntos (cuadro 1 - 3.1.C). A su lado, la disminución de los pagos directos resulta incluso modesta (en torno al 11,2%) (cuadro 1 - 3.2.C).

A día de hoy, transcurridos casi dos años desde la presentación del proyecto de MFP, seguimos en la fase de establecimiento de los mandatos de negociación por parte de los colegisladores. En noviembre de 2018, el Parlamento Europeo se opuso a la propuesta de la Comisión, incrementó el porcentaje del presupuesto total del 1,11% al 1,30% de la RNB, y preservó la financiación agraria a precios constantes con la adición de algunos créditos para la reserva de crisis agrícolas y ganaderas (cuadro 1 - D).

Por su parte, el Consejo de Ministros puso en manos de los Jefes de Estado y de Gobierno (el llamado Consejo Europeo) la decisión sobre el MFP en su conjunto, incluidas las disposiciones financieras de los reglamentos agrarios. En diciembre de 2019, la presidencia finlandesa intentó acercar las posiciones estatales con una propuesta que, a la par que reducía el presupuesto total hasta un 1,07% de la RNB, incrementaba el desarrollo rural en 10.000 millones de euros (cuadro 1 - 3.1. B y F) y mejoraba en consecuencia la financiación global de la PAC hasta el 30,7% del total (cuadro 1 - 4. F).

Al fracasar la propuesta finlandesa, el presidente del Consejo, Charles Michel, hizo un segundo amago en febrero de 2020, incrementando levemente el presupuesto total hasta el 1,074% de la RNB. En cualquier caso, la caída de la PAC seguía siendo sustancial, de un 10,3% para el FEAGA y de nada menos que un 25% para el FEADER en comparación al presupuesto del periodo 2014-2020 (cuadro 1 - H). En estas circunstancias, la Cumbre de Jefes de Estado y de Gobierno de febrero de este año 2020 terminó en un nuevo fracaso, poniendo de manifiesto la profunda división existente entre los países defensores de las políticas llamadas “tradicionales” (cohesión y PAC, a la sazón las dos grandes perdedoras) y los Estados más proclives a priorizar los nuevos ámbitos de acción de la UE (investigación, clima, seguridad y emigración).

A día de hoy, las espadas siguen en alto y no sabemos por dónde van a caer (y cortar). Tal como dijimos, le corresponderá a la presidencia alemana del Consejo (en la segunda mitad de 2020) la labor de despejar el bloqueo entre los Estados y acercarse a la posición del Parlamento para que acceda a dar su brazo a torcer. Pero, aunque se puede dar crédito al peso político de Alemania para desencallar la situación, parece difícil que el presupuesto de la PAC no pierda algunas plumas en el juego negociador, sobre todo con la fiebre económica provocada por el coronavirus.

Ello significa que la presión financiera ejercerá un papel crucial en las modalidades de aplicación por los Estados de la futura PAC. En este escenario se abren ante ellos cuatro opciones: 1) apostar por una mayor redistribución de sus menguados sobres de pagos directos (lo que incluye más selectividad de los beneficiarios y reasignar los pagos a la hectárea entre las explotaciones mediante topes máximos por beneficiario, la aplicación del pago redistributivo y/o la convergencia interna completa por sistemas agronómicos); 2) hacer uso de la transferencia entre los dos pilares; 3) engrosar la cofinanciación nacional en el segundo pilar; y 4) elegir un menú de intervenciones por objetivos de los Planes Estratégicos Nacionales con condiciones estrictas de aplicación.

Hacia una nueva gobernanza agraria

El tercer elemento distintivo de esta reforma es el enfoque de las propuestas agrolegislativas. A diferencia de anteriores reformas, la revisión que ahora se pretende afecta menos a los objetivos y mecanismos de la PAC que a sus formas de gobernanza. De hecho, su principal novedad operativa se refiere al énfasis que se otorga a la seguridad ambiental y climática, reforzada con la propuesta del Pacto Verde que más adelante se comenta.

El epicentro de la propuesta lo constituye un cambio radical en las formas de aplicación bajo la enseña de la simplificación legislativa. El reglamento sobre los denominados Planes Estratégicos de la PAC dispone un “marco común”, que incluye los objetivos agrarios a alcanzar a nivel europeo, las intervenciones con financiación comunitaria a utilizar para conseguirlos y los indicadores para medir sus resultados. Bajo este paraguas, las autoridades de cada Estado miembro deberán diseñar Planes Estratégicos con subobjetivos nacionales y un menú particular de intervenciones adaptado a la especificidad de sus sistemas agronómicos.

La propuesta esboza un cambio radical del modelo de gobernanza agraria que desembocaría en una PAC-marco con las siguientes líneas-fuerza: 1) la diversidad agronómica/territorial/ambiental como el referente de intervención para la UE; 2) la consecuente consagración de los principios de subsidiariedad, flexibilidad y corresponsabilidad en la actuación de los Estados miembros; 3) la consolidación de un enfoque integrado de programación para las medidas de ambos pilares de la PAC a cargo de los dos fondos agrarios, FEAGA y FEADER; 4) la extensión de la gestión compartida al primer pilar de la PAC mediante la definición de un marco supranacional por un lado, y planes nacionales o regionales por otro (que evaluarán las necesidades concretas y definirán las metas específicas, los formatos de transposición y las garantías de sus resultados), y 5) la sustitución del actual “enfoque regulatorio” (de conformidad con las normas, que incumbe demostrar a cada agricultor) por un “enfoque de resultados” respecto a los objetivos comunitarios (de cuya consecución serían responsables las autoridades que elaboren los Planes Estratégicos, bajo la supervisión de la Comisión, en base a un régimen de control de la eficiencia a partir de indicadores prefijados).

Se han levantado muchas voces en contra de este nuevo modelo de aplicación descentralizada, augurando que distorsionará la competencia y que puede llevar incluso a la cofinanciación de los pagos directos y con ello a una “renacionalización de la PAC”. No es de descartar que el desarrollo del modelo de gobernanza propuesto conduzca a medio plazo a una fusión de los dos fondos agrarios, así como a la consecuente convergencia de sus regímenes financieros y, de soslayo, a instaurar la cofinanciación de los pagos directos.

Pero tal deriva no ha de comportar necesariamente la dilución de la PAC. Existen sobrados ejemplos en la UE de políticas de gestión indirecta o territorializada y de intervenciones cofinanciadas (entre el presupuesto comunitario, los Estados y los beneficiarios) sin que pierdan por ello su carácter común. Nos lo demuestran las políticas de cohesión, las de medio ambiente, las de investigación o, sin ir muy lejos, los programas de desarrollo rural y la Iniciativa LEADER+. En puridad, descentralización en la gestión y renacionalización no son sinónimos en políticas como la PAC que el propio Tratado ya califica de “competencia compartida” (artículo 4.2.d del TFUE) y a las que se les puede aplicar por esta misma razón el “principio de subsidiariedad” (artículo 5.3 del TFUE).

El riesgo de una renacionalización (relativa) de la PAC siempre existirá, pero dependerá más del contenido y alcance del Marco Común que los colegisladores han de definir en 2020, que de una hipotética cofinanciación de los pagos directos. En otras palabras, la clave del futuro radica en saber dónde las negociaciones en curso van a trazar las fronteras entre las competencias supranacionales y las internas en el diseño y aprobación de los Planes Estratégicos. Y, sumado a ello, dependerá de los poderes reales que retenga la Comisión para hacer el seguimiento de los resultados de cada plan e imponer sanciones por los incumplimientos o desviaciones de los compromisos contraídos.

En este sentido, lo que más nos debería inquietar es que muchas de las enmiendas a las propuestas que han formulado los colegisladores en Bruselas apuntan en la dirección de diluir el Marco Común para que los Estados tengan el mayor margen de maniobra posible a la hora de elaborar y ejecutar sus Planes Estratégicos, aminorando las exigencias de control de la eficacia de las medidas aplicadas y descafeinando el régimen de sanciones. De confirmarse este enfoque, se estaría desvirtuando la PAC-marco que se deducía de las propuestas de la Comisión, y nos adentraríamos en una senda muy peligrosa que al final podría conducir a un simple reparto de los fondos agrarios entre los Estados, dando cuerpo a la tan temida renacionalización de la PAC.

El Pacto Verde Europeo y la Estrategia “De la granja a la mesa”

La Comisión presidida por Ursula von der Leyen ha convertido la doble transición, climática y digital, en la que hoy estamos inmersos en las dos columnas vertebrales de su legislatura. Con ello no solo pretende consolidar una economía europea sostenible y climáticamente neutra en 2050 y convertir la UE en una potencia digital parangonable con los Estados Unidos y China, sino también, y ese es su objetivo último, instaurar un nuevo modelo de crecimiento y refundar el proyecto de integración económica sobre nuevas bases.

En este sentido, Ursula van der Leyen, en su discurso de nominación como presidenta de la Comisión, anunció la convocatoria de una Conferencia sobre el Futuro de Europa en 2022 y la presentación de un paquete legislativo (denominado Pacto Verde Europeo), a desgranar en los próximos dos años. El episodio del coronavirus ha mostrado la necesidad de más Europa y, sin duda, la conferencia de 2022 incorporará las lecciones aprendidas. Pero a efectos agrarios, lo que más nos interesa es el citado Pacto Verde Europeo.

El pistoletazo de salida de este pacto se dio con la comunicación que la Comisión presentó el 11 de diciembre de 2019 explicando su alcance y contenido, y dibujando la hoja de ruta y las iniciativas que deberían darle cuerpo (COM (2019) 640). Como era de esperar, una larga lista de las propuestas apuntadas tiene a la agricultura europea y al sistema agroalimentario en su conjunto como sus principales destinatarios, o tienen indirectamente efectos sobre ambos. A día de hoy ya se han desvelado algunas de estas iniciativas:

El 14 de enero de 2020, la Comisión presentó una comunicación relativa a los Planes de Inversiones para una Europea Sostenible y el Pacto Verde.

? El 4 de marzo se presentó la propuesta de Ley-marco del Clima (COM (2020) 80), fijando un objetivo jurídicamente vinculante de cero emisiones antropogénicas netas de gases de efecto invernadero (GEI) en el horizonte 2050, a alcanzar mediante una combinación de medidas de reducción y compensación (vía sumideros de carbono).

? El mismo 4 de marzo de 2020 se lanzó una consulta pública sobre un Pacto Europeo sobre el Clima, destinado a fomentar la participación de autoridades subestatales, empresas y ciudadanos en general en la búsqueda de soluciones para conseguir una economía climáticamente neutral.

? El 11 de marzo de 2020 se publicó el Plan de Acción para una Economía Circular, anunciando tres tipos de medidas con implicaciones agroalimentarias: a) la reducción de los plásticos, embalajes y envases desechables en los alimentos mediante el fomento de biomateriales y la presentación de una iniciativa legislativa orientada a sustituir los envases alimentarios, vajillas y cubiertos de un solo uso por productos reutilizables; b) el fomento de la eficiencia hídrica y la reutilización del agua en la agricultura mediante un reglamento específico y la posible revisión de las directivas existentes sobre el tratamiento de las aguas residuales y los lodos de depuradora, y c) el fomento, en el marco de un futuro Plan Integrado de Gestión de Nutrientes, de una aplicación más sostenible y su recuperación y/o eliminación de los mismos.

El resto de propuestas del Pacto Verde se sucederá entre 2020 y 2021. Destacan en el contexto de este artículo tres de ellas: 1) una “Estrategia Europea sobre la Biodiversidad para 2030” (con impacto directo en la actividad de las explotaciones si, como parece, fomenta la creación de biotopos y los corredores ecológicos; 2) una nueva “Estrategia Forestal Europea” a fin de impulsar la reforestación y reforzar la preservación y restauración de los bosques, y, sin lugar a dudas, la de mayor calado, 3) la Estrategia “De la granja a la mesa”, con el objetivo puesto en ir construyendo un sistema alimentario que tenga como signos distintivos la equidad, la salubridad y la sostenibilidad.

Por lo que se sabe, la comunicación que formalizará esta primavera la citada Estrategia “De la granja a la mesa” girará en torno a ocho ejes:

? Reducir el uso y el riesgo de pesticidas y fertilizantes químicos en un porcentaje obligatorio entre 2017 y 2030. Al respecto, el Informe especial 5/2020 del Tribunal de Cuentas Europeo, recientemente publicado, ha alertado de los escasos progresos realizados para medir y reducir los riesgos de los pesticidas en la UE y de la parquedad de los incentivos para que los agricultores adopten métodos alternativos.

? Mejorar el etiquetado nutricional de los alimentos (contenido en grasas saturadas, azúcares, sal, calorías y proteínas), así como la información general al consumidor (sobre el origen de los productos, por ejemplo). Se pretende así facilitar una elección (a buen precio) de los alimentos acorde con dietas más sanas y sostenibles y revertir la obesidad, convertida en un verdadero problema de salud pública. La propia Comisión ha reconocido que actualmente 36 millones de ciudadanos europeos no se pueden permitir una comida de calidad cada dos días.

? Fomentar la agricultura ecológica actuando simultáneamente sobre la demanda (facilitando el acceso del consumidor a sus productos en los lineales) y sobre la oferta (reforzando el apoyo a los agricultores para la conversión de sus explotaciones y mejorando su formación y acceso a la agricultura de precisión). En esta línea, la DG AGRI Comisión está ya elaborando un plan de acción.

? Combatir la pérdida y desperdicio de alimentos que, según los últimos datos, afecta al 20% de la producción de la UE. Entre las acciones que se apuntan está el fomento de buenas prácticas y una posible revisión de las reglas de caducidad y dosificación.

? Afrontar el problema de la resistencia a los antibióticos mediante la reducción del uso de productos antimicrobianos en la ganadería que, en última instancia, entran en el circuito alimentario y se dispersan en el medio ambiente.

? Aminorar la huella de carbono, la contaminación acuática y las emisiones de metano de la ganadería mediante el fomento del uso de nuevos aditivos en los piensos, incluidas nuevas fuentes de proteínas como las algas o los insectos.

? Reforzar la posición de los agricultores dentro de la cadena de valor, y de esta guisa concluir los trabajos legislativos iniciados con el Reglamento Ómnibus.

? Evaluar el estado regulatorio de las técnicas genómicas de cultivo, actualmente en un limbo legal tras la Sentencia del Tribunal de Justicia Europeo de 25 de julio de 2018 (Asunto C-528/16), que equiparó los productos obtenidos por un método de edición genómica a organismos genéticamente modificados, sin que tengamos de momento unos procedimientos de laboratorio suficientemente fiables para su diferenciación.

Hacia una PAC-multinivel

La Comunicación sobre el Pacto Verde de diciembre de 2019 reiteró que la futura PAC y el MFP 2021-2027 tendrían un marcado sesgo ambiental y climático. En este sentido, confirmó que el 40% de los fondos de la nueva PAC y el 25% del futuro MFP se destinarían a apoyar la transición ecológica.

Asimismo son muy significativas sus tres referencias a la nueva PAC en negociación. En primer lugar se reconoce que la reforma no podrá entrar en vigor antes de 2022. En segundo lugar confirma que el papel de los futuros Planes Estratégicos de la PAC será puramente instrumental, es decir, se limitarán a implementar las directrices fijadas por el Pacto Verde en general y la Estrategia “De la granja a la mesa” en particular.

Ello significa que la Comisión evaluará los Planes Estratégicos que presenten los EEMM con el prisma de los criterios establecidos por los diferentes componentes legislativos del Pacto Verde con respecto a la agroalimentación. En tercer y último lugar, la Comisión hace suya la necesidad de una visión a largo plazo para las zonas rurales que ya apuntó el comisario Wojciechowski en su comparecencia de nominación ante el Parlamento y que, como ya avanzamos, si se concretara en nuevas propuestas legislativas, podría desembocar en una minirreforma intermedia de la PAC.

Hay que recordar que no es la primera vez que la PAC se ve subsumida en paquetes legislativos horizontales de la UE. Los procesos de adaptación de la legislación agraria al Acuerdo de Marrakech de la OMC o al Tratado de Lisboa, los paquetes sobre el climaenergía, o las propuestas del paquete Ómnibus (Reglamento (UE) No 2017/2393) son buenos ejemplos de lo que decimos. Todos ellos tuvieron dos puntos en común: su temporalidad y el hecho de que la PAC preservara siempre la autonomía en su despliegue.

No ocurre así en esta ocasión: 1) el Pacto Verde y la Estrategia “De la granja a la mesa” han venido para quedarse y, lejos de diluirse, van a ser renovados periódicamente; 2) la reforma de la PAC en curso va a jugar exclusivamente en el campo de su implementación (vía Planes Estratégicos Nacionales), y 3) la coordinación normativa del Pacto Verde en su conjunto va a recaer en el vicepresidente de la Comisión, Frans Timmermans, y la de la Estrategia “De la granja a la mesa” en la comisaria de Salud Pública y Seguridad Alimentaria, Stella Kyriakides. A día de hoy desconocemos cómo tal diseño va a afectar las competencias del comisario de Agricultura. Pero lo que parece ya evidente es que el Pacto Verde y la Estrategia “De la granja a la mesa” añaden un nivel decisional que antes no existía, y esbozan en este sentido una PAC-multinivel, integrada con el resto de políticas comunes presentes en la regulación de la cadena alimentaria.

A modo de corolario

Dejando de lado, que no es poco, la incidencia que la recuperación del coronavirus podría tener en el Presupuesto Común de la UE si la crisis perdura, los debates realizados en el Parlamento Europeo y el Consejo traslucen que los principales escollos para alcanzar un acuerdo sobre la futura PAC van a ser los siguientes:

? Ante todo, los recortes presupuestarios previstos, sobre qué y cómo, y, en el caso de atenuarse, a cargo de qué Estados.

? El alcance y grado de obligatoriedad del Marco Común para los Planes Estratégicos Nacionales, un factor clave como ya adelantamos, sobre todo si no se alcanzan los objetivos establecidos a escala europea y la Comisión ha de intervenir para reconducir las medidas.

? Si la redistribución de las ayudas será obligatoria para los Estados o, como ocurre a día de hoy, solo facultativa.

? El nivel y el ritmo de la convergencia externa de los pagos a la hectárea (al respecto, siete Estados miembros han pedido una mayor celeridad en la armonización del pago por hectárea en los Veintisiete, mientras otros ocho se han opuesto firmemente a esta idea).

? El nivel de asunción de la carga administrativa derivada de los nuevos requisitos de rendimiento o eficacia, que ha llevado incluso a algún Estado a proponer que el enfoque de resultados debería dejarse para una mejor ocasión.

? Se pone en tela de juicio por los colegisladores el alcance de algunos de los actos delegados y de ejecución propuestos por la Comisión, en algún caso porque posiblemente excedan sus competencias de gestión, y en otros, simplemente, porque se pretende la mayor flexibilidad posible en la gestión de los Planes Estratégicos Nacionales.

Esta es la situación presente. Y, sin ningún afán de predicción, a la vista de lo dicho en los anteriores apartados, se puede concluir que: 1) si el repunte económico tras la crisis sanitaria es rápido, puede haber un acuerdo sobre el MFP 2021-2027 y la reforma de la PAC en el transcurso de 2020; 2) la aplicación de la nueva PAC va a retrasarse en cualquier caso y, siendo optimistas, no entrará plenamente en vigor hasta enero de 2022, tal como asume explícitamente la Comunicación sobre el Pacto Verde Europeo; 3) se precisará por consiguiente prorrogar el presupuesto y adoptar medidas transitorias de gestión por un año como mínimo; 4) es difícil entrever el resultado final del acuerdo, pero ya puede afirmarse con certeza que se modificará la gobernanza agraria y tendremos una PAC-marco y multinivel para más allá de 2020; 5) el Pacto Verde y la Estrategia “De la granja a la mesa” van a hacer sentir su influencia en la aplicación de la nueva PAC y en la regulación del conjunto del sistema agroalimentario europeo; y 6) el enfoque de reformas de la PAC por tramos puede pervivir durante esta legislatura y concretarse en una nueva minirrevisión antes de 2024, una revisión orientada a pulir la gestión de los Planes Estratégicos Nacionales, mejorar la política de desarrollo rural e incorporar en la legislación agraria algunas de las iniciativas previstas en la citada Estrategia “De la granja a la mesa”.